从比较宪法学的角度来看，很多国家的宪法是国家权力的清单。
[35]因此，1986年《土地管理法》第36条转而允许集体组织以土地使用权为条件同非集体联营，但仍规定联营须经县级以上政府按国家建设征地的批准权限审批。[6]试点运行一年多后，2017年5月，国土部发布《土地管理法》修正案征求意见稿，增加新的第63条：国家建立城乡统一的建设用地市场。
[59]所以，在这些真实的局限条件下，为了宪法的顺利通过和保持稳定，制/修宪者不得不考虑尽量降低决策成本和错误成本（尽管不可能彻底消除），力图实现最优化。该报告显示自1979年以来，北京市有九百多个单位建房占用耕地一万七千多亩。[23]据国家土地管理局统计，1981-1985年间，农村建房用地和集体企业建设用地增长量连续五年超过国家建设用地。秦前红、涂云新：《经济、社会、文化权利的保障路径及其选择——在立法裁量与司法救济之间》，《交大法学》2013年第1期，第118页。[55]这种超越时空的控制力，固然是宪法和政治稳定性的重要保障，但也催生了所谓死人之手（dead hand）的焦虑，即一代人是否有权约束另一代人？对此，中外学界展开了诸多讨论。
之所以作此选择，理由有三。[10]早在2008年，十七届三中全会决定就提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场的目标。在人民民主时代，群体意义上的个人利益诉求获得前所未有的重视和尊重。
只有这样，才能建立起人民与代表的密切联系，实现两者在利益上的一致性。参见何俊志：《选举政治学》，复旦大学出版社2009年版，第164页。在起草过程中，有观点提出要将代表构成比例的要求转换为对资格条件的硬性规定。[79]因此，在《代表法》起草小组看来，限制代表候选人资格条件需要区分两种情形：一是由法律增设代表候选人的限制性条件。
对于被选举资格的确定，通常采取两种不同的原则：一是被选举资格等同于选举资格的资格统一原则，即被选举资格和选举资格相统一，凡具有选举代表机关代表的资格的人，均具有被选举为代表机关代表的资格。这些不同的表述形式与所采取的民主形式有着密切联系，选举权与被选举权在不同民主形式下享有不同的法律地位。
[77]代表法起草小组编：《代表法释义：中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，中国人事出版社1999年版，第34页。这种平等既不是事实上的平等，也不是平均主义的平等，而是法律范畴上机会的平等。选举权和被选举权具有内在的统一性。1953年《选举法》已经出现九个不分规定，在起草过程中，立法者在草案说明中在两处表达了这种基于群体平等的广泛代表性。
[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第49页。[28]可见，南京国民政府时期的宪法只强调选举权而未规定被选举权，以前者囊括后者，这是由当时所实行的资本主义民主形式所决定的，被选举权即使获得承认也不具有独立的法律地位。在资本主义民主下，被选举权不被强调和重视，甚至在宪法文本中不必被提及。（二）被选举权独立法律地位的确立选举权和被选举权表述形式的确立，在宣示社会主义民主时代到来的同时，也赋予了被选举权区别于以往的全新法律地位。
将被选举资格与选民资格分离，并就前者设定更高的资格条件，这种做法在西方国家流行的原因在于，其与西方国家所秉持的民主理念密切相关。王浦劬主编：《选举的理论与制度》，高等教育出版社2006年版，第53页。
[39]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（二〇一四年九月五日），载习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第82页。[59]被选举权在此意义上与这种个人利益诉求建立内在联系，成为一项积极主动的个人权利。
第64条规定：凡俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的下列男女公民不问其信仰、民族、居住情况等等情况如何，凡在选举日前已年满十八岁者，均享有各级苏维埃的选举权及被选举权。我国《宪法》第34条赋予公民个人以被选举权，就是要保证不同群体能选出适当的代表，满足选民在群体意义上的个人利益诉求，实现对选民利益的全面保护。有学者指出：这样详细的要求和规定形式上体现了代表的广泛性，但实际上束缚了各选区选民的手脚，限制了选民的选择权，使得选举人大代表类似于‘削足适履，不利于选民意愿的真实体现。[26]但在这一转变过程中，选举权和被选举权的境遇是不同的。[58]任乐：《发扬社会主义民主》，上海人民出版社1981年版，第77页。这一有字结构，是《宪法》第二章在规定基本权利时所采取的较为常见的表述结构。
（一）代表构成比例的确立与探索在早期的选举实践中，严把关体现为等额提名，即通过组织考察、民主协商等程序严格遴选代表候选人，以保证代表候选人的提名体现人民代表大会的广泛的代表性，[65]使各阶层各民族都在人民代表大会中有与其地位相当的代表名额。《宪法》第33条规定的法律面前一律平等条款已经涵盖了个体意义的平等精神，[53]《宪法》第34条完全没有必要再以九个不分规定重复前一条款已经表达的平等意涵。
为消除早期等额提名中对代表构成比例直接规定刚性指标的不利影响，党中央在二十世纪八十年代多次强调选举要充分发扬民主，改变过去那种为照顾代表面而层层规定代表构成比例的做法，[74]明确要求不要硬性规定代表构成比例，不能指定某一选区必须选出某一特定民族、性别、职业、成分的代表。低门槛、严把关作为被选举权的实践形态，已成为保障人民当家作主的重要举措，得到立法的反复确认和肯定。
[63]所谓严把关，就是在选举程序中切实把好人大代表的‘入口关，[64]优化代表结构，保障选出的代表具有广泛代表性。诚如1953年《选举法》的草案说明所指出的，我们是人民当家作主的国家，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务。
周叶中主编：《宪法》（第2版），高等教育出版社2005年版，第269页。在一些地方的实践中，出现了选民以公开自荐的方式要求成为人大代表候选人的事例。总体而言，我国选举制度的设计仍是围绕选举权的保障展开的，对被选举权的关注相对较少，既没有把被选举权放到与选举权同等重要的地位上，也未能在选举程序的设计和实施中充分强调被选举权的保障和实现。[52]例如，有学者直接以九个不分来界定《宪法》第33条关于平等权的规定，认为公民在法律面前一律平等是指公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都一律平等地享有宪法和法律规定的权利，也都平等地履行宪法和法律规定的义务。
[79]代表法起草小组编：《代表法释义：中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，中国人事出版社1999年版，第34-35页。应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。
不能保障选举权和被选举权的普遍性，也就无法真正实现人民当家作主。[42]被选举权的独特意义形成于全过程人民民主实践的历史进程中，全过程人民民主重大理念既以被选举权为载体得以展现，又为被选举权的独特意义提供了理论和历史依据。
[11]江必新：《论建设全过程人民民主制度体系》，《环球法律评论》2023年第2期，第5页。毫无疑问，代表构成比例与被选举权的内涵是相契合的，在保证不同群体选出代表上发挥着关键作用，是人民行使被选举权的重要保障。
[77]作出这一结论既有立法技术难以实现的考量，也有实际操作难度较大的影响，最根本的依据在于，对资格条件作出硬性规定的做法于法不合。就代表构成比例而言，因其在性质上是柔性指导而非强制要求，在实践中也没有抹杀选民的选择自由，所以《代表法》起草小组作出了代表构成比例要求合宪的判定。从《宪法》第34条的规定来看，九个不分规定在赋予公民被选举权并保证不同群体能选出自己代表的同时，也强调了选举的广泛性，保证选民意愿得到充分表达，选民享有相应的自主选择空间。可见，提高被选举资格并不符合人民民主的立场。
由此可见，宪法文本上从选举权到选举权和被选举权的表述形式调整，实质上是民主形式从资本主义转向社会主义的变化，两种表述形式代表着两种不同性质的普选理念。结 语在人民民主时代，被选举权不仅具有独立的法律地位，而且赋予公民在代表机关中选出代表的权利，其规范价值已在实践中显现。
以全过程人民民主理论为指导，被选举权的规范内涵实现了从历史、文本到实践的融通，既凸显了习近平总书记关于我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践[13]的重要论断，也为讲好中国民主故事提供了实践样本，为推动选举制度的本土化建构提供了规范依据。[45]但是，基于这种联系而建立起来的个人权利主张，很容易受到强调选举公共属性的学术观点的理论挑战。
（三）被选举权独特意义的进一步显现党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。一方面，全过程人民民主理论丰富了民主的内涵，将具备独特优势的社会主义协商民主确立为中国社会主义民主政治的特有形式。
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